El comercio siempre implica una dependencia mutua: si ambas partes se benefician por el intercambio de bienes y servicios, también pierden cuando se suspenden las transacciones. Hasta hace relativamente poco, los responsables de las políticas se centraban en los beneficios, las oportunidades y mejoras en la eficiencia que genera el comercio, pero en una era de conflicto geopolítico cada vez más intenso, los riesgos —especialmente los trastornos en la oferta— están cada vez más en el centro de la escena. La estrategia que propuso la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen para reducir los riesgos del comercio es un claro ejemplo.
El problema de la discusión actual es que suele abordar el tema en términos generales, aun cuando los riesgos asociados a los distintos tipos de comercio son muy diferentes. Un enfoque que considere más matices comenzaría por distinguir entre los insumos que la economía necesita para funcionar (por ejemplo, materias primas como el gas natural o los minerales) y los necesarios para construir capacidad productiva futura (como los paneles solares).
Hay una manera relativamente directa de eliminar el riesgo en el comercio de minerales: las reservas estratégicas. Debido a que por lo general es fácil almacenar minerales, el costo de una reserva —por ejemplo, equivalente a un año de consumo— equivaldría solo al interés sobre la inversión inicial. Por ejemplo, a las tasas de interés actuales, la Unión Europea podría almacenar el equivalente a un año de tierras raras por menos de EUR 5 millones (USD 5,5 millones), dado que la importación total en 2021 fue de EUR 120 millones.
El almacenamiento del gas natural es mucho más costoso. La UE entró en pánico el año pasado por la posible escasez de gas durante el invierno, debido a la reducción de los suministros rusos, porque solo podía almacenar entre 3 y 4 meses de consumo. Por supuesto, la UE pasó el invierno sin escasez gracias al limitado, pero invaluable, almacenamiento con el que sí contaba, y a las temperaturas inusualmente templadas (Rusia perdió entonces la «guerra energética»). De todas formas, queda claro que el almacenamiento por sí solo no puede eliminar el riesgo del comercio de gas natural.
Ahí es donde entra en juego la sustitución. Existen sustitutos para casi todas las materias primas. En el caso de gas natural, se puede utilizar petróleo para las actividades industriales y carbón (o energías renovables) para la generación eléctrica; para las tierras raras se podría recurrir a una combinación diferente de metales. Las alternativas suelen ser más costosas —de lo contrario, serían la primera opción—, pero un cierto grado de sustitución podría reducir significativamente las restricciones en los suministros, incluso gracias a la reducción del precio del material que constituye la primera opción.
Europa lo demostró el invierno pasado cuando, mediante el uso de sustitutos y el desplazamiento de la producción hacia sectores menos intensivos en energía, la industria logró mantener el mismo nivel de producción y usar entre el 15 y el 20 % menos de gas. Esto llevó a que el precio del gas regresara a los niveles previos a la guerra.
En 2010-11, cuando China prohibió las exportaciones de tierras raras al Japón como parte de una disputa geopolítica, su precio se decuplicó. Japón se apuró entonces a diversificar el aprovisionamiento de tierras raras y a reciclarlas, o usar sustitutos. Los precios regresaron rápidamente al nivel original.
Aunque una combinación de sustitución y almacenamiento podría reducir significativamente los riesgos de aprovisionamiento de materias primas, los bienes de inversión son otro tema. China domina la producción de paneles solares y suele aplicar restricciones comerciales para presionar políticamente a otros países, especialmente cuando considera que están interfiriendo en sus asuntos. Podríamos entonces imaginar un escenario en el que las autoridades chinas prohíban la exportación de paneles solares a Europa.
Dado ese riesgo, Europa sufre una presión creciente para reducir su dependencia de la importación de paneles solares. La Comisión Europea anunció recientemente la Alianza Europea de la Industria Fotovoltaica, que busca aumentar la escala de la tecnología de producción para establecer una cadena de valor solar «hecha en Europa».
Pero como los paneles solares no son insumos para la producción actual de energía solar, una prohibición china no tendría un impacto significativo sobre la economía europea. La capacidad solar existente continuaría ofreciendo la misma cantidad de electricidad sin costo.
El efecto que tendría la prohibición sería desacelerar —al menos, temporalmente— la expansión de las energías renovables en Europa, pero esto lo perjudicaría tanto a Europa como a la comunidad mundial, China incluida, porque obstaculizaría los esfuerzos europeos para reducir las emisiones.
Además, el costo de protegerse contra este riesgo a través de la sustitución de la importación de paneles solares baratos con otros producidos localmente sería considerable. Las estimaciones recientes sugieren que los paneles de fabricación europea costarían aproximadamente un 35 % más que los chinos. Si la UE importa paneles solares por EUR 11 000 millones, como hizo en 2021, producirlos localmente costaría más de EUR 15 000 millones al año. Con el aumento de la demanda —es muy probable que la importación en 2022 haya superado a la de 2021— los costos seguirían subiendo.
También vale la pena recordar que los aranceles antidumping de la UE a las importaciones de paneles solares chinos —impuestas hace más de una década— duraron poco debido a su elevado costo para Europa y la amenaza de represalias chinas. Este episodio ilustra lo difícil que sería para la UE limitar la importación de paneles solares de China sin infringir las normas del comercio mundial.
La presentación oficial de la Alianza Europea de la Industria Fotovoltaica no ofreció pistas sobre cómo podría cumplir sus ambiciosas metas de producción (la sextuplicación de la producción anual de cada componente solar para 2025), pero sí da señales de un cambio en las normas sobre adquisiciones públicas para favorecer a los productores europeos, aunque no sean competitivos en términos de costos. Eso también sería incompatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio.
Todo esto sugiere que no es aconsejable reducir el riesgo del comercio de productos y componentes fotovoltaicos subsidiando la producción local. En lugar de eso, Europa debiera destinar el ahorro de las importaciones baratas a la investigación para desarrollar la próxima generación de tecnologías verdes.
Reducir el riesgo comercial claramente no es una tarea a la que se pueda aplicar siempre el mismo enfoque. El predominio de las consideraciones geopolíticas no debiera impedir que los responsables de las políticas busquen soluciones económicamente sólidas.
Traducción al español por Ant-Translation
Daniel Gros es director del Instituto de Políticas Europeas en la Universidad de Bocconi.
Copyright: Project Syndicate, 2023.