Desde mediados de la década de 2010, cuando Rusia se convirtió en un actor cada vez más activo en Oriente Medio, su principal propuesta para una iniciativa de seguridad regional más amplia ha sido el Concepto de Seguridad para el Golfo. El Concepto se presentó en la ONU en julio de 2019 en el momento de la escalada en espiral entre Estados Unidos e Irán, cada uno respaldado por sus aliados regionales.
Las anteriores iniciativas regionales de Moscú de fines de la década de 1990, 2004 y 2007 fueron vagas, se redujeron a palabrería bien intencionada y apenas fueron más allá de una idea abstracta de una arquitectura de seguridad colectiva para Oriente Medio y Norte de África (MENA por sus siglas en inglés), modelada sobre la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE no solo se había creado en una época y un contexto totalmente diferentes, cuando la Europa de la Guerra Fría estaba estrictamente dividida entre dos bloques político-militares opuestos y bien estructurados, sino que también era escasamente eficaz como institución de gestión de conflictos.
En 2019, Rusia presentó una propuesta más realista que promovía el diálogo directo entre los principales antagonistas de la región como primer paso hacia un multilateralismo más inclusivo. La iniciativa de Rusia se centró en la aguda controversia regional que involucra a Irán y los Estados del Golfo Árabe, gravemente agravada por los ángulos de Estados Unidos e Israel, como la línea de tensión que podría escalar a una guerra regional y fácilmente internacionalizarse aún más.
El catalizador para el nuevo concepto de seguridad regional de Rusia fue la creciente escalada de la crisis en el Golfo, principalmente debido al enfoque cada vez más belicoso hacia Irán adoptado por la administración estadounidense después de que se retirara del acuerdo nuclear con Irán, o Plan de Acción Integral Conjunto en Mayo de 2018, independientemente del cumplimiento del acuerdo por parte de Irán. En el verano de 2019, en el contexto de la escalada del “estrecho por estrecho” que implicó la captura de un petrolero iraní en el Estrecho de Gibraltar y uno británico en el Estrecho de Ormuz, Washington enfatizó aún más “restaurar la disuasión”, “proteger la libertad de navegación” y “incrementar la postura de fuerza”. La única forma de multilateralismo admisible para Washington parece ser bloques o coaliciones excluyentes y de confrontación, formados con el objetivo principal de oponerse a Irán, como un intento de crear una alianza de seguridad de Estados Unidos con seis Estados árabes del Golfo, Egipto y Jordania (la Alianza Estratégica del Oriente Medio, comúnmente conocida como la «OTAN árabe»), o una Iniciativa de Seguridad Marítima Internacional explícitamente anti-iraní (un grupo liderado por Estados Unidos y aliados cercanos, como el Reino Unido y Australia, y las potencias árabes del Golfo creadas en Septiembre de 2019 para patrullar el Golfo Pérsico y el Golfo de Omán).
En este contexto, Moscú ha tratado de capitalizar su peso adquirido en MENA, sus relaciones sólidas y duraderas con Irán (en contraste con la política de Estados Unidos hacia Irán), pero también su enfoque multivectorial, el relativismo ideológico y los contactos con todos actores regionales en o más allá del Golfo.
Rusia necesitaba un impulso simbólico y notable de su imagen previamente relativamente discreta en la región del Golfo. Las primeras filtraciones sobre el papel potencial de Rusia en los ejercicios en el Golfo Pérsico se produjeron en Agosto de 2019, durante la visita del comandante de la marina iraní a Moscú. Sin embargo, tomó tres meses, luego del anuncio de Estados Unidos de su coalición naval anti-iraní en Septiembre de 2019, y la participación de China, para un ejercicio conjunto Irán-Rusia-China (Cinturón de Seguridad Naval) que se llevó a cabo en el Océano Índico y el Golfo de Omán en diciembre de 2019, oficialmente para promover la lucha contra el terrorismo, la piratería y la seguridad regional. Para Moscú y Pekín, este se convirtió en el primer ejercicio de esa escala en la zona, cuyos efectos simbólicos y políticos pretendían superar los militares. Este fue un paso práctico para advertir contra la “solución militar” liderada por Estados Unidos sobre Irán, pero de una forma mesurada que no llegó a ser una “coalición” formal. Moscú también observó limitaciones en el comercio de armas con Irán impuestas por la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de la ONU durante cinco años después de la firma del acuerdo nuclear de 2015.
A principios de 2020, la campaña de “máxima presión” de la administración Trump con respecto a Irán catalizó un escenario “quirúrgico”, pero de pesadilla. La decisión de la administración de asesinar al comandante de la Fuerza especial Quds del Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica de Irán, el general Soleimani, en un ataque con drones en el aeropuerto de Bagdad el 3 de Enero de 2020, condujo a la peor escalada desde 1979. Las implicaciones a largo plazo de esa acción punitiva arbitraria contra Teherán para el régimen global de no proliferación nuclear aún no se comprenden por completo. Entre otras cosas, muestra que si existe una importante fuerza desestabilizadora externa en Oriente Medio, definitivamente no es Rusia.
La “máxima presión” de Washington se ha encontrado con la “máxima resistencia” de Teherán. Irán respondió con ataques directos con misiles sin precedentes contra objetivos militares estadounidenses en Irak el 8 de enero de 2020 que resultaron en 109 heridos. A cambio, Trump amenazó con atacar 52 sitios de importancia política y cultural para los iraníes; envió varios miles de tropas más a la región; e implementó nuevas sanciones contra los principales funcionarios de seguridad, exportadores de metales y empresas mineras de Irán. Si bien, a corto plazo, se evitó una mayor escalada militar, las perspectivas de negociaciones significativas entre Estados Unidos e Irán también terminaron en el futuro previsible, dejando a la región en un limbo precario. La nueva escalada también eliminó las iniciativas europeas de mediación “a mitad de camino” (como el “plan petrolero” del presidente francés Emmanuel Macron), mientras que la UE no llegó a tener su propia voz consolidada y clara sobre la crisis entre Estados Unidos e Irán.
En última instancia, es probable que las principales implicaciones de la crisis de 2020 para la región en general sean a largo plazo, al punto que hoy en julio de 2022 aún no se dan pasos algunos para al menos un acercamiento. La crisis bien podría simbolizar el principio del fin del dominio estratégico de Estados Unidos en el Golfo Pérsico como lo proclama la doctrina Carter de 1980 (el compromiso de Washington de repeler cualquier “ataque a los intereses vitales de los Estados Unidos de América” en el Golfo Pérsico “por cualquier medio necesario, incluida la fuerza militar”).
Las repercusiones a mediano plazo pueden afectar más a Irak, debido a su posición como socio menor tanto de Washington como de Teherán, anfitrión de las fuerzas estadounidenses y hogar de las milicias locales pro-iraníes. Tras la escalada de principios de 2020, el impulso instintivo de Bagdad de reconsiderar la presencia militar estadounidense residual, aunque inútil al principio, llevó el problema al centro de la agenda política y de seguridad, como un tema para la posible consolidación nacional. En la vía afgana, el acuerdo largamente preparado entre Estados Unidos y los talibanes alcanzado el 29 de Febrero de 2020 podría haberse acelerado en parte por los crecientes riesgos a lo largo de la vía entre Estados Unidos e Irán. Irán podía causar muchos problemas a Estados Unidos en Afganistán; si Teherán no descarriló el acuerdo, fue solo porque la retirada militar estadounidense prevista estaba en línea con los intereses a largo plazo de Irán, y la posterior y humillante huída realizada por la administración Biden en 2021 terminó como una victoria iraní. La situación en Siria, a pesar de la presencia de fuerzas estadounidenses, pro iraníes y residuales, permanece notablemente inalterada por la nueva ronda de la controversia entre Estados Unidos e Irán (en parte debido a la disminución del papel de Estados Unidos en Siria). Los Estados árabes del Golfo han reaccionado a la crisis entre Estados Unidos e Irán con moderación, muy conscientes de que una mayor escalada los pone en primera línea. Sorprendentemente, hubo filtraciones sobre el diálogo indirecto iraní-saudí negociado por Irak para aliviar las tensiones mutuas al borde del asesinato de Soleimani, y sobre los saudíes que se acercaron a los iraníes en el seguimiento inmediato del asesinato, incluso si tales contactos discretos no fueron sistemáticos.
La reacción inmediata de Rusia a la crisis entre Estados Unidos e Irán fue una mezcla de duras críticas, priorizando la reducción de la tensión y preparándose discretamente para la mediación. El Ministerio de Defensa ruso, que había estado en contacto regular con Soleimani, especialmente sobre el antiterrorismo en Siria, fue directo en su condena. El ministro de Relaciones Exteriores, Sergey Lavrov, calificó el asesinato de inaceptable, una grave violación del derecho internacional, en su conversación con el entonces Secretario de Estado de Estados Unidos, Mike Pompeo, pero la reacción general del Ministerio de Relaciones Exteriores fue más tranquila y vinculó el incidente a los imperativos internos de la campaña presidencial de Estados Unidos. Aparte de los actores regionales como Omán y Qatar, tres de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Rusia, China y Francia) se hacen pasar por intermediarios potenciales, en parte aprovechando sus esfuerzos anteriores para rescatar el acuerdo nuclear con Irán. Los analistas también han mencionado pasos prácticos que Rusia, específicamente, podría emprender con Irán, que van desde implementar y alentar activamente la cooperación nuclear civil con Teherán, cubierta por el acuerdo de 2015, hasta respaldar un papel más importante para Irán en el arreglo político de Siria.
Sin embargo, a medida que la región llegó a un borde peligroso a principios de 2020, ninguna de las medidas reactivas y fragmentarias de las partes interesadas responsables, ni la mediación y la distensión temporal, fueron suficientes. En cambio, una solución regional sistémica se vuelve aún más necesaria, al menos en la forma de un mecanismo de gestión de crisis para el Golfo, que involucre a Irán y los Estados árabes clave del Golfo. Esto nos lleva de nuevo a cómo el concepto Rusia 2019 contribuye a las discusiones sobre los planes de seguridad regional que han cobrado mayor impulso en el contexto de la nueva escalada entre Estados Unidos e Irán. Como señaló Lavrov, la “idea rusa todavía está sobre la mesa”.
El aporte sustantivo del concepto ruso se basa en el multilateralismo inclusivo como principio fundamental para un mecanismo de seguridad regional. El concepto sugiere que es más probable que el multilateralismo inclusivo resulte de un proceso largo. En las primeras etapas, se subraya la necesidad de establecer contactos directos entre los principales actores (y mantenerlos en funcionamiento sin importar nada), así como un papel especial para las medidas de fomento de la confianza, incluidas las líneas directas de militar a militar. El diálogo inicial podría conducir más tarde a acuerdos sobre temas seleccionados de interés mutuo (áreas desmilitarizadas, control y limitaciones de armas, garantías de seguridad mutua). En una señal de realismo y en una reverencia a los estados árabes del Golfo que dependen del papel militar de los Estados Unidos para su seguridad, el concepto sugiere considerar reducir la presencia militar extranjera en el Golfo solo cuando se logre un progreso tangible hacia un multilateralismo más inclusivo en asuntos de seguridad regional. Con cualquier concepto que pretenda ofrecer una visión estratégica, el objetivo más ambicioso es uno de largo plazo: el objetivo final es la formación de una organización regional sobre seguridad y cooperación en el Golfo donde las potencias mundiales (China, la UE, India, Rusia y Estados Unidos) sólo jugarían el papel de observadores.
El concepto de Rusia es más amplio, más orientado a los procesos y más estratégico que otras dos líneas principales de pensamiento sobre la “seguridad colectiva” regional. Uno de ellos sugirió el Consejo de Cooperación del Golfo como núcleo de cualquier sistema de “seguridad colectiva”. Si bien es inaceptable para Irán, esta idea también supone un enfoque totalmente consolidado por parte de los Estados del Golfo Árabe (que fue cuestionado por la ruptura entre Arabia Saudita y Qatar en 2017). El otro fue la iniciativa de Irán de lograr un pacto de “no agresión” y “no interferencia en los asuntos internos” entre los actores regionales, conocido como “Coalición para la Esperanza” (Hormuz Peace Endeavor) y presentado por el presidente Hassan Rouhani en las Naciones Unidas en Septiembre de 2019. Declaró un enfoque transregional y transgolfo, pero parecía poco probable que revirtiera la profunda desconfianza entre los principales partidos regionales.
Si los planes de seguridad regional deben o no provenir de la propia región es una pregunta legítima. En cualquier caso, un plan que provenga de uno solo de los principales antagonistas regionales difícilmente tiene posibilidades de éxito. En teoría, la única forma en que esto podría funcionar es si dicho plan, desde el principio, surge como una iniciativa conjunta de los principales oponentes, como un pacto de no agresión propuesto conjuntamente. Los contactos informales entre funcionarios saudíes e iraníes han estado ocurriendo durante algún tiempo, sin mencionar las conversaciones indirectas a través de mediadores. Sin embargo, estos contactos intermitentes no se convertirán automáticamente en un diálogo de seguridad regional. Los mediadores regionales (Irak, Omán, Pakistán) son útiles como intermediarios, pero no tienen suficiente interés o capacidad para ofrecer una visión estratégica para la región.
En resumen, es posible que un impulso inicial para desbloquear el callejón sin salida a través del Golfo deba provenir de fuera de la región. Si el intercambio militar entre Estados Unidos e Irán a principios de 2020 nos enseña algo, es que ningún plan de seguridad para el Golfo iniciado por Estados Unidos o sus aliados incondicionales (el Reino Unido) o condicionales (otros estados occidentales) es factible, ni quizás deseable.
Washington ha ignorado por completo el concepto ruso de seguridad regional para el Golfo. Hasta ahora, cualquier interés y discusión sobre la propuesta de Moscú ha sido modesto y ha venido principalmente de la propia región. Si bien los expertos regionales ven el resultado final previsto por el plan de Rusia como “en el mejor de los casos un sueño lejano”, algunos también lo consideran “una herramienta útil para navegar más allá de las limitaciones de los discursos de seguridad alternativos en el Golfo Pérsico”. El plan también ha recibido un apoyo discreto de China.
Si solo Moscú lo propone, es poco probable que el concepto de Rusia sea aceptado públicamente por los Estados árabes del Golfo (como socios estratégicos de Estados Unidos en la región). Sin embargo, una propuesta conjunta Rusia-UE-China basada en las mismas ideas podría funcionar mejor, tanto a nivel regional como internacional. Si bien no obtendrá el apoyo de la administración Biden, es probable que obtenga el respaldo de las Naciones Unidas, las potencias regionales y nuevas grandes potencias como India. Lo que es más importante, sería una forma multilateral, transcultural y transcontinental de proporcionar una visión para el Golfo alternativa a la mezcla de estancamiento y escalada que lo ha perseguido durante décadas.
Un plan para la seguridad regional multilateral e inclusiva en el Golfo está totalmente en línea con la estrategia de Rusia en el Oriente Medio y sus objetivos y preferencias de política exterior más amplios. A largo plazo, esta es la única forma de estabilizar fundamentalmente la región vecina de Eurasia y hacerla más autosuficiente en materia de seguridad. Para Rusia, este sería el producto final de la regionalización, una tendencia global que va mucho más allá del Oriente Medio y se convertirá en uno de los pilares del mundo multipolar emergente. Esto se ve como un objetivo en sí mismo, en lugar de algo derivado de las relaciones de Rusia con actores no regionales, incluidos Estados Unidos y Europa. Lo que aún escapa a la mayoría de los observadores occidentales que buscan «grandes juegos» o «esquemas» entre Occidente y «potencias en ascenso» como Rusia es que Moscú ya no prioriza ni ve el papel de Occidente como el de una potencia líder indiscutible dentro y más allá de la MENA.
Irónicamente, aunque no forma parte de Oriente Medio, Rusia se siente más cómoda y más “un igual entre iguales” en su compromiso con las potencias regionales de MENA que en el orden europeo posmoderno exclusivo, centrado en Occidente, dominado por la UE/OTAN, que reivindica la política, superioridad económica, cultural y moral, al mismo tiempo que carecen de autosuficiencia en términos de seguridad. Hacerse pasar por un pacificador en Oriente Medio también es de gran importancia para las relaciones generales de Rusia con el mundo musulmán, como potencia macrorregional que no está fuera, sino en la periferia de ese mundo. Finalmente, la posibilidad de contribuir constructivamente, como un “intermediario honesto” responsable, al lanzamiento y mantenimiento de diálogos de seguridad regional inclusivos en MENA es de particular valor para Rusia desde el punto de vista de impulsar su perfil global.
@J__Benavides