La estabilidad global es un bien frágil, como han dejado patente la reciente crisis sobre el Estrecho de Taiwán y la guerra de Ucrania. En un mundo que se desgarra, generar confianza en el proyecto europeo se convierte en una cuestión estratégica para la Unión Europea. Donde la demanda de Europa no se vea satisfecha, el sentimiento de apatía en los ciudadanos de los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea podría ser aprovechado geopolíticamente por otras potencias. Ante estos cantos de sirena, la Unión debe atender el reto secular de ser un compañero de viaje útil y fiable para todos aquellos países de nuestro continente que tengan aspiraciones europeas, independientemente de su nivel formal de integración en el proyecto europeo.
Europa está pasando por un momento paradójico de su historia. Precisamente en uno de sus períodos más convulsos, los últimos años han supuesto una aceleración histórica del proyecto de integración europea. Desde que llegara a Europa la pandemia de la COVID-19 hace algo más de dos años, prácticamente todas las decisiones que ha tomado la Unión Europea han tenido una cosa en común: su voluntad de reforzar la integración política de sus Estados Miembros.
Históricamente, el éxito de la integración europea ha supuesto la posibilidad, así como el reto, de ampliar la Unión a nuevos países. La Unión Europea debe seguir integrándose, sabiendo que su vocación integradora se extiende a todo el continente europeo. Para garantizar su continuidad, la Unión Europea tendrá que ofrecer nuevas formas de participación que permitan fomentar un sentimiento de pertenencia al proyecto europeo en los países candidatos a la adhesión.
La integración política de la Unión y su ampliación a otros países europeos son dos procesos históricamente indisociables. En un discurso a principios de este siglo en la Universidad de Humboldt de Berlín, el entonces vicecanciller alemán Joschka Fischer explicaba con gran claridad la trascendencia y dificultad histórica de la integración europea: “La necesidad de organizar estos dos procesos (la integración política y la ampliación de la Unión Europea) de forma paralela es sin duda el reto más grande que tiene la Unión Europea desde su creación. Pero ninguna generación puede elegir los retos que les lanza la Historia.”
La Unión Europea nunca renegará de su cometido histórico de extender su proyecto de integración a aquellos países que muestren una clara voluntad de adhesión. Ahora, Ucrania y Moldavia –empujados por la deriva insensata de Putin– son nuevos candidatos para la adhesión a la Unión Europea. Con el inicio de las negociaciones formales previas a la adhesión a la Unión de Macedonia del Norte y Albania, la región de los Balcanes podría verse envuelta en una dinámica positiva que refuerce un mayor acercamiento a las instituciones europeas.
Ucrania es parte de Europa, y sus ciudadanos han demostrado en numerosas ocasiones su voluntad de formar parte de la Unión Europea. Si Ucrania cumple los requisitos, no hay ninguna razón para que no pase a ser un Estado Miembro de la Unión Europea. Para facilitar su proceso de integración en Europa, la Unión Europea tiene la responsabilidad de ayudar en la reconstrucción física y política de Ucrania. Las estimaciones de la Kyiv School of Economics apuntan que el coste para reconstruir únicamente los daños a la infraestructura física de Ucrania será de por lo menos unos 100.000 millones de dólares. Claramente, la reconstrucción de Ucrania tendrá que ser un esfuerzo colectivo.
Todas las opciones para integrar políticamente a Europa deben estar sobre la mesa. La adhesión de nuevos países a la Unión Europea no es la única manera de profundizar en la integración política del continente europeo. La propuesta del presidente francés, Emmanuel Macron, de construir una «comunidad política europea» es la más novedosa en este sentido. Independientemente del nombre que tome esta nueva estructura, debe crear oportunidades para los países candidatos de cooperar en numerosos ámbitos con la Unión Europea, a fin de que su integración en Europa no sea un hito lejano, sino una realidad tangible.
Para fomentar este sentimiento de pertenencia, la Unión Europea tendrá que desarrollar elementos de cooperación entre los países candidatos a la adhesión. Plantear las relaciones entre la Unión Europea y los países candidatos a la adhesión de forma bilateral y separada tiene sus méritos, pero también sus desventajas. Si bien un enfoque bilateral ha permitido evaluar las posibilidades de avanzar en el proceso de adhesión de cada país, también conlleva el riesgo de convertir la ampliación en un proceso predominantemente competitivo.
Europa tiene que ofrecer un modelo de integración regional ambicioso y realista. Las promesas de adhesión y las largas negociaciones que la preceden serán inocuas, incluso dañinas para la Unión Europea, si generan frustración en los países candidatos, y en sus ciudadanos. Sin ir más lejos, Macedonia del Norte es un claro ejemplo de un país cuyo esfuerzo se ha visto recompensado tras un período demasiado largo –de diecisiete años– entre su reconocimiento como candidato hasta la apertura de las negociaciones formales previas a la adhesión.
Reconocer que puede haber otras fórmulas para integrar al continente europeo más allá de la ampliación no implica decir que esta última no haya sido una política exitosa. Sin la ampliación del 2004 hacia el Este de Europa, la Unión Europea no sería la potencia comercial y reguladora que conocemos. Con sus sucesivas ampliaciones la Unión Europea se ha posicionado como una de las economías mas grandes del mundo, situándose en torno al 16% del PIB mundial tras la ampliación de 2004.
Por razones geográficas o políticas, ampliar la Unión Europea para extender el espacio de estabilidad europeo no siempre es viable. En este sentido, la pregunta fundamental para el proyecto europeo ha sido qué instrumentos –alternativos a la adhesión de nuevos Estados Miembros– se podían usar para generar estabilidad en su vecindario. Desde que en los años sesenta la Ostpolitik de Willy Brandt estableciera las bases para el acercamiento entre Occidente y el bloque soviético, generar lazos de interdependencia económica ha sido la principal respuesta a esta pregunta.
La interdependencia económica presupone actores geopolíticos responsables. Como principal lección de esta guerra, Europa tendrá que reconsiderar el papel que desempeña la interdependencia en su proyecto de integración. La interdependencia no contribuye a la estabilidad si produce dependencias asimétricas que obligue a uno de los actores a asumir una posición de vulnerabilidad en momentos de conflicto. Europa tendrá que dejar de sentirse vulnerable, y tendrán que cambiar muchas cosas en el Kremlin, antes de poder plantear cualquier relación formal con Rusia en el futuro.
El incontestable éxito de la Unión Europea como proyecto de integración regional no lo convierte en un proyecto acabado. Ni tan siquiera se puede decir que se trate de un proyecto que tenga un final escrito. En cualquier caso, es un camino que los europeos tenemos que seguir recorriendo. Para recorrerlo, la Unión Europea tiene que perseguir sus intereses estratégicos, así como atender la perspectiva europea de todos los países de su entorno más cercano.
Javier Solana, ex alto representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común, secretario general de la OTAN y ministro de Asuntos Exteriores de España, es presidente de EsadeGeo – Centro de Economía Global y Geopolítica y miembro distinguido de la Brookings Institution.
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