Dado que la Ley de Reducción de la Inflación (ley IRA) promete que Estados Unidos realizará la mayor inversión de toda la historia en materia de lucha contra el cambio climático, es de esperar que la Unión Europea acoja esta ley con algarabía. Pero, si bien no existe duda sobre que los líderes de la UE aplauden el fortalecimiento del compromiso de Estados Unidos con la transición verde, ellos también tienen dudas importantes, y sobre todo legítimas, acerca de la ley IRA.
La ley IRA compromete destinar 385.000 millones de dólares a subsidios verdes (que están sobrefinanciados por 750.000 millones de dólares en aumentos de impuestos y ahorros de ingresos) a lo largo de la próxima década. Si bien esta es una cifra significativa para Estados Unidos, el total anual (menos de 40.000 millones de dólares) representa menos de la mitad de la cantidad gastada por los países de la UE únicamente en energías renovables (80.000 millones de euros, es decir 84,5 mil millones de dólares, en el año 2021), lo que equivale a aproximadamente 0,5% del PIB de la UE, en comparación con tan solo 0,2% proyectado en el caso de Estados Unidos.
Pero la magnitud del gasto no es la principal preocupación de la UE con respecto a la ley IRA. El verdadero problema es que Estados Unidos se está convirtiendo en la primera gran economía que vincula explícitamente los subsidios a las energías renovables con los requisitos de contenido nacional de los productos, requisitos que son claramente incompatibles con las reglas de la Organización Mundial del Comercio que prohíben la discriminación contra productos en función de su país de origen. Los líderes de la UE temen que las disposiciones de la ley IRA sobre el contenido nacional se conviertan en un obstáculo para el sector industrial europeo.
La ley IRA contiene una amplia variedad de disposiciones, pero los recelos europeos se centran en gran medida en una disposición relativamente pequeña: el llamado crédito fiscal para los vehículos limpios. Los consumidores estadounidenses que compran vehículos eléctricos nuevos califican para recibir un crédito fiscal de hasta 7.500 dólares, para este cometido la ley IRA presupuesta 50.000 millones de dólares a lo largo de 10 años.
Lo que irrita a los europeos (y a otros países productores de automóviles, como por ejemplo Corea del Sur) es que el crédito fiscal se aplica sólo a los automóviles ensamblados en Norteamérica (es decir, a los ensamblados en Estados Unidos, Canadá o México). En el caso de un automóvil que tiene un valor de 50.000 dólares, el negarle un subsidio de 7.500 dólares equivale, esencialmente, a la aplicación un fuerte impuesto del 15% a las importaciones procedentes de fuera de Norteamérica.
Pero la UE debería abstenerse de quejarse demasiado sobre el crédito fiscal otorgado por la ley IRA a los vehículos limpios. Al fin y al cabo, la UE impone un arancel del 10% a todos los automóviles importados, (pero un arancel de solo 2,7% a las baterías). Las otras condiciones de la ley IRA, como que la batería del automóvil no contenga elementos de importancia crítica que provengan de “entidades extranjeras que causan preocupación”, no causan mucha preocupación a los aliados de Estados Unidos, ya que estas disposiciones apuntan, en los hechos, a China.
En cualquier caso, los subsidios cuantitativamente más importantes contenidos en la ley IRA son aquellos dirigidos al sector de las energías renovables que representan 250.000 millones de dólares en gastos. Quienes invierten en nuevas plantas pueden obtener un subsidio por valor del 30% de la inversión total, lo que se traduce en un subsidio de 0,03 dólares por kilovatio-hora (kWh) producido. Si bien 3 centavos por kWh puede parecer poco, representan casi 40% del precio mayorista promedio de la energía eléctrica en Estados Unidos: 7,8 centavos.
Sin embargo, también se encuentran disponibles beneficios adicionales, sólo bajo condiciones de contenido nacional de los productos. Si todo el acero o el hierro, y al menos 40% de los productos manufacturados, que fueron utilizados en una nueva planta fueron producidos en Estados Unidos, los subsidios se incrementan hasta 40% de la inversión total, es decir a 3,3 centavos por kWh. Esto equivale a imponer un arancel a las importaciones del 25%, ya que los productos producidos en el país pueden ser mucho más caros que las importaciones sin poner al inversor en desventaja de costos.
Es improbable que los aranceles implícitos en la ley IRA generen un nuevo sector manufacturero avanzado en Estados Unidos, tal como ocurrió cuando Estados Unidos impuso aranceles explícitos (los cuales fueron aproximadamente de la misma envergadura que los actuales aranceles implícitos) en el pasado a las importaciones de acero y a los productos chinos. Debido a que las turbinas eólicas y los paneles fotovoltaicos son tecnologías maduras, no se puede esperar ninguna ventaja de pionero que sea duradera. Europa aprendió esto de la manera más difícil: tuvo que aprenderlo cuando su industria autóctona de paneles solares (que fue producto de generosos subsidios otorgados hace una década) no pudo competir con las empresas asiáticas, especialmente las chinas, en cuanto a costos.
Es probable que algo similar suceda en Estados Unidos. Es poco probable que un sector industrial cuyo desarrollo se ve posibilitado gracias a la protección contra la competencia extranjera llegue a ser competitivo. El bajo porcentaje de insumos nacionales estadounidenses exigidos para poder calificar para el subsidio adicional demuestra que incluso los partidarios de la ley IRA esperan que la inversión en energías renovables esté dominada por las importaciones. Además, cualesquiera que sean los recursos que se utilicen para suministrar piezas al sector industrial estadounidense que se dedica las energías renovables, son recursos que no se pueden utilizar en otro lugar. Por tanto, es poco probable que la ley IRA consiga revitalizar al sector manufacturero estadounidense.
Es posible que Estados Unidos ni siquiera pueda financiar todos los subsidios que promete la ley IRA. Un estudio estima que la inversión en energías renovables (principalmente en energías solares y eólicas) crecerá a 180.000 millones de dólares para el año 2024 y alcanzará los 380.000 millones de dólares para el 2032, que es el año cuando expirarán las disposiciones contenidas en la ley IRA. Lo que significa una inversión total de más de 5 millones de millones de dólares a lo largo de la próxima década.
Pero los 250.000 millones de dólares que la ley IRA prevé para las energías renovables alcanzarían únicamente para cubrir un subsidio del 40% a menos de 700.000 millones de dólares en inversiones. Por lo tanto, es probable que Estados Unidos siga los pasos de Europa, es decir, que el gobierno vaya a reducir los subsidios cuando los costos se eleven demasiado.
Por último, la ley IRA ofrece generosos incentivos a las energías renovables así como una significativa protección a los insumos nacionales. Sin embargo, a los socios que tiene Norteamérica tanto en Europa como en otros países les convendría moderar sus críticas a los subsidios injustos que se otorgan a los fabricantes de automóviles en Norteamérica, y en vez de ello deberían centrarse en las oportunidades que ofrece el mercado para realizar inversiones en energías renovables, mercado que tiene un tamaño de 5 millones de millones de dólares. Al fin y al cabo, la mayoría de dichas oportunidades de inversión permanecerán abiertas a la competencia proveniente del extranjero.
Los líderes estadounidenses, sin embargo, deberían mirar más críticamente su planteamiento. La protección de los intereses del sector manufacturero nacional supondrá mayores costos, lo que podría ralentizar la transición verde. También podría tener importantes repercusiones políticas. La ley IRA, al desobedecer las reglas de la OMC (reglas que el propio Estados Unidos, en su rol de actor “hegemónico benévolo”, ayudó a redactar) podría convertirse en el último clavo que selle el ataúd del liderazgo económico mundial estadounidense.
Esta es la razón por la que Europa no debería seguir el ejemplo de Estados Unidos. Para los países que se encuentra a lo ancho y largo de todo el mundo, China, al ser un país cuyo sistema económico le permite combinar la adhesión formal a las reglas con un laberinto de subvenciones indirectas y otros mecanismos dirigidos a favorecer a sus empresas nacionales, no es una alternativa creíble con respecto a asuntos comerciales cuando se le compara con Estados Unidos. Pero la UE sí lo es. Europa debería dar un paso al frente para defender a la OMC, no porque va tras de la búsqueda del avance de su propio sector industrial, sino porque debe ponerse al frente para reafirmar el principio de no discriminación en el comercio mundial.
Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos
Daniel Gros es miembro de la junta directiva y miembro distinguido del Centro de Estudios de Política Europea (CEPS).
Copyright: Project Syndicate, 2022.